养老保险制度改革决定

1. 养老保险制度改革决定

2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。一、改革的范围。本决定适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。二、实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。个人账户储存额只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可以依法继承。
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2. 养老保险制度改革实施办法

中央经济工作会议明确，要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革牵引作用。其中，要推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案。老有所养，是重大民生工程。养老保险制度改革将给人们生活带来哪些变化?对经济发展又会产生什么影响?老龄化程度加深，养老保险能否兜得住?并轨扩面养老改革啃下硬骨头养老保险制度改革，关系着每个人年老后的生活，对经济发展有着重要影响。“社会保障是国家治理体系与治理能力现代化的支柱性制度安排，肩负着维系国家长治久安与人民世代福祉的重大责任。而养老保险又是整个社会保障体系中的支柱性制度安排。养老保险改革无疑是全面深化改革中关键性、基础性重大改革项目。”中国社会保障学会会长郑功成认为。把推动养老保险制度改革放在“更好发挥改革牵引作用”的重要位置，如何理解?郑功成表示，养老保险制度对经济社会发展的牵引作用主要体现在三方面。一是化解养老后顾之忧，维护老年人生活质量，促进社会公正与文明进步。二是优化制度结构与功能，均衡并适度降低法定劳工成本，创造公平竞争市场环境。三是平滑个人收入，提振居民消费，持续助力经济增长。“养老保险制度改革有利于惠民生、促公正、稳预期、助发展，既是稳中求进的重要基石，又是稳中求优的重要方面。”十八届三中全会明确，全面深化改革要建立更加公平可持续的社会保障制度。3年来，养老保险领域多项改革措施出台，啃下了不少硬骨头。——由机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和居民基本养老保险共同构成的法定养老保险体系正式形成。——养老保险覆盖面取得新飞跃。2014年，启动实施全民参保计划;截至2016年9月底，领取养老金人数达到2.4亿人。——养老保险基金投资机制明确。“最近，国际社会保障协会把‘社会保障杰出成就奖’授予中国政府，是对近年来养老保险制度改革发展的肯定。”郑功成说。改革提速坚持统账结合不变中央经济工作会议明确，要加快出台养老保险制度改革方案。这引发不少人畅想：养老保险改革举措推出不少，还会有哪些改革?“下一步改革的重点，是形成养老保险顶层设计方案，促使养老保险制度从单项突破向总体优化转变，最终使养老保险制度走向成熟定型。”郑功成表示。养老保险顶层设计，应该围绕什么?郑功成说，基本内容至少应包括5个部分。一是明确发展目标，即养老保险要追求制度统一、均衡责任负担、保障适度水平、完善多层结构、维护公平公正。二是确定多层次架构及其功能定位。即以基本养老保险为根本，辅之以企业年金或职业年金，积极发展商业保险，建立起多层次的保障体系。三是均衡责任主体的负担，即政府、用人单位与参保者个人的负担相对均衡，同时逐步降低用人单位缴费费率。四是尽快实现基础养老金全国统筹，以更高层次社会统筹充分体现社会公平。五是设计合理过渡方案，为实现顶层设计目标提供操作依据。基本养老保险是整个养老保险制度的主体和根基。一段时间以来，基本养老保险采取什么样的制度、是否要在此轮改革中调整，一直存有争议。“稳中求进是当前经济工作总基调，也应当是深化养老保险制度改革总基调。我国实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，这一点不会变。那种主张大账户或全账户制的观点，不符合法定养老保险制度常识与规律，只会导致制度异化。”郑功成说。据了解，我国养老保险自20世纪90年代以来实行社会统筹和个人账户相结合的制度，在基金筹集上采取传统的国家、单位、个人共同负担模式，实行社会共济，在养老金计发上强调个人账户养老金激励因素。经过20多年发展，这项制度运行平稳有序，效果总体良好。深化养老保险制度改革，将进一步完善个人账户制度，但坚持统账结合的基本养老保险制度这个前提没有变。迎接挑战通过改革实现全国统筹我国正加速进入老龄化社会。第六次人口普查数据显示，2010年我国60岁以上老年人口1.77亿人，已占总人口13.26%。公众对于养老保险高度关注，格外担心可能出现的风险。特别是近两年，“养老保险不保险、一半省份靠财政补贴”“养老保险基金缺口扩大”等说法时时冒出来，更让参保者紧张。养老保险制度是否可靠?改革将如何增强养老保险可持续性?“老龄化的确给养老保险制度带来巨大挑战，但并非不可应对。”郑功成解释，养老保险制度是否可靠，不取决于一时一地之基金多寡，而取决于责任分担机制是否合理、取决于能否根据人口结构等变化对制度进行合理微调。我国5项社会保险基金累计结余5.9万亿元，其中养老保险基金累计节余约4万亿元。全国社会保障基金理事会还管理着约2万亿元战略储备基金。这些数据表明，养老保险基金状况良好。此外，我国还有2亿多青壮年劳动者应纳入基本养老保险，职工平均退休年龄54岁左右，第二、三层次养老保险发展空间巨大。这些因素对于养老保险制度可持续都非常有利。郑功成认为，对养老保险制度有必要澄清3个认识误区。——财政是否应当补贴养老金支出?“回答无疑是肯定的。这不仅是国际惯例，更是确保老年人合理分享国家发展成果的正常途径。我们可以探讨财政补贴方式，但不能否定政府财政对养老金制度应当承担的法定补贴义务。”——眼下局部地区出现收支缺口是否必然导致全局性风险?答案是否定的。这只是现行养老保险制度采取地区分割统筹导致的结果，未来应通过改革实现全国统筹。——我国养老保险制度会不可持续吗?“这种悲观看法没有根据。包括德国在内许多国家的养老保险制度采取现收现付制，都在稳步持续发展。我国有数以万亿元计的战略储备基金与滚存结余基金，还有巨大政策调控空间。只要加快改革步伐，构建起多层次养老保险体系，一定能实现可持续发展。”郑功成认为，我国养老保险值得信赖，是可靠的制度安排。随着改革推进，养老保险制度不仅能为全体人民提供晚年生活稳定安全预期，也将为整个经济社会健康持续发展做出积极贡献。
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3. 我国养老保险制度改革解读

我国城镇养老保险制度改革大体经历了三个阶段：十二届三中全会以前的传统制度阶段；80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的社会统筹和个人账户相结合的阶段。在养老保险制度改革的三个阶段中，真正具有改革意义的是1995年3月《国务院关于企业职工养老保险制度改革的通知》发布后付诸实施的三项原则规定，其中心内容是养老保险制度从现收现付制向社会统筹和个人账户相结合模式转变。从1997年开始，我国加快了城镇养老保险制度改革的步伐。这一阶段是我国养老保险制度改革发展最快、成效最为明显的时期。近几年来，我国城镇养老保险制度改革的进展主要有以下几个方面：(1)统一了企业职工基本养老保险制度。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，各地认真组织落实，基本上实现了企业和职工个人缴费比例、个人账户规模和基本养老金计发办法的统一和规范，实现了新老制度的衔接和平衡过渡。1998年，国务院决定将铁路、电力、邮电、石油等11个行业养老保险统筹移交地方，实行属地化管理，理顺了社会保险管理体制，增强了省级统筹功能，对确保养老金发放起到积极作用。(2)城镇基本养老保险的覆盖面不断扩大。2003年末，全国参加基本养老保险的人数为15506万人，比上年末增加770万人，其中，参保职工11646万人，参保离退休人员3860万人，分别比上年末增加518万人和252万人。全国企业参保人数为13882万人，比上年增加603万人，其中，参保职工10325万人，参保离退休人员3557万人，分别比上年末增加395万人和208万人。基本上做到了养老金按时足额发放。根据党中央、国务院的要求，各级社会保险经办机构始终把确保离退休人员养老金按时足额发放作为中心工作，狠抓落实。通过各渠道筹措落实资金、夯实工作基础、建立月报和重点督查制度，基本上做到了养老金按时足额发放。(3)企业退休人员社会化管理服务工作取得突破性进展。为了进一步减轻企业的社会负担，各级社会保险经办机构不失时机地启动了企业退休人员社会化管理服务工作。劳动和社会保障部在全国确定了100个城市进行试点，分片召开了社会化管理服务工作座谈会，并派出工作组进行督导，经过努力，社会化管理服务工作取得突破性进展。2002年，全国有1434万名企业退休人员实行社会化管理服务，社会化管理率达到40%以上。到2003年末，企业退休人员实行社会化管理人数达到2933万人，比上年末增加1499万人，社会化管理率达到84.5%。(5)建立了基本养老金调整机制，企业离退休人员养老金水平不断提高。几年来，国家出台了一系列政策措施，不断完善养老金调整机制，提高企业离退休人员的养老金水平。企业离退休人员月均养老金水平已从1997年的415元提高到2002年的625元，增长了50%。在历次提高企业退休人员基本养老金水平时，都注意了向退休早、养老金水平较低的部分人员倾斜，较好地保障了他们的基本生活。(6)完善城镇社会保障体系试点进展顺利。2000年，国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，并于2001年7月在辽宁省进行试点。试点主要内容是调整和完善养老保险制度，落实在职职工的基本养老保险个人账户，为应对老龄化积累部分基金。2001年7月至今，已经取得了重要进展。(7)基本养老保险金征缴工作成效显著。2003年全国基本养老保险基金收入3680亿元，比上年增长16%。其中征缴收入3044亿元，同比增长19.3%；各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元。2003年全国基本养老保险基金支出3122亿元，同比增长9.8%。期末基本养老保险基金累计结余2207亿元。

 

　　但是随着人口结构的变化和提前步入人口老龄化社会，给我国尚处于在转型期社会养老保险制度带来了很大的挑战，暴露出很多亟待解决的问题：

 

　　1.养老保险基金隐性负债负担沉重

 

　　养老保险基金隐性债务产生的重要原因之一是人口老龄化的与日俱增，原因之二是转轨成本。转轨成本包括：已经到退休年龄的老人在新制度中没有履行缴费义务却要享受领取养老金的权利；已经到中年的职工在新制度建立前没有履行缴费义务但到退休年龄后要享有法定养老金的权利。由此产生了两种人的养老金收支缺口，直接构成养老基金的隐性债务。在改革过程中，由于政府没有明确承担改革过程中的转轨成本，传统退休养老制度与正在建设中的基本养老保险的现实责任便无法划清。不同地区间，即指老工业基地与新兴城市，历史负担不平衡，造成各地区的基本养老保险费畸高畸低。如武汉等老工业基地的企业基本养老保险缴费率达到工资总额的24%以上，而深圳特区的企业只要缴纳工资总额的 6%，高低相差18个百分点。这种不平衡直接恶化了地区之间的竞争环境，同时，老工业基地的历史负担因缺乏消化渠道，自我承担责任只能依靠很高的缴费率，而且还无法满足离退休人员增长所带来的养老金需求增长的需要。因此，一些地区只能运用个人账户基金来弥补缺口，从而使个人账户变成空账户，统账结合的新制度蜕变为空账运行制度。根据有关部门的统计资料显示，截止2002年底，国内养老保险金积累的个人空账规模为4800多亿元。如果对未来可能出现的通货膨胀控制不力，企业缴费没有大的改善，再加上未来几十年人口的剧增，就会出现支付难问题，更不可能实现满足积累养老基金的目标。

 

　　2.立法层次不高，约束力不强，法制建设明显滞后

 

　　养老保险实质上属于国民收入的再分配，具体的制度安排必然牵涉到政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整。只有由代表民意的立法机关来制定法律，才能真正集中体现国家在养老保险方面的意志，并具有至高无上的权威性和强制性。目前我国社会养老保险的宏观发展战略基本形成，但建设我国养老保险体系的法律依据还是上世纪50年代的《劳动保险条例》，虽然政府也颁布了一系列的法律法规以及规章和通知等，但这些立法形式政策性较强，经常变动，缺乏法律规范应有的强制性、权威性和延续性。因此，我国的养老保险制度改革和体制建设迫切需要出台一部新的、具有权威性的、强制性的和延续性的《养老保险法》，以明确政府、企业与个人的权利和义务，维护法律的严肃性。

 

　　3.家庭养老模式受到冲击

 

　　随着整体收人水平的提高和社会结构的变迁，中国传统大家庭文化发生了改变。例如，根据第五次人口普查结果，平均每户家庭人口为3.44人，比第四次人口普查的3.96人减少了0.52人，比第三次人口普查的4.41人减少了0.97人。在有一个65岁以上老人的家庭中，16%为单身老年户。在有两个老人的家庭中，42%为一对老夫妇单独生活户。传统家庭观念受到挑战的另一个表现是，由于与以往的多子女家庭相比较，独生子女受到父母的更多的娇惯，形成自我中心的性格，成年后承担赡养老人的自然人感大大降低。此外，由于实行了几十年国家通过企业包揽职工的养老保险制度，在养老制度转型的条件下，许多家庭没有养老保险计划，甚至没有意识到对养老进行充分的储蓄。

 

　　四、深化城镇养老保险制度改革的关键措施

 

　　1.弥补隐性债务，做实个人账户

 

　　弥补养老保险基金隐性债务不仅资金需要量大，而且影响深远。实践证明，试图用养老统筹基金偿还历史债务是行不通的，政府应该承担这个责任，可行的方式包括出售部分国有资产、发行长期专项债券、财政支出等手段。在弥补隐性债务的基础上，将目前养老保险个人账户逐步做实，达到积累的目标。将个人账户基金和社会统筹账户基金分开管理，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，这样既可以明确政府和个人在养老问题上各自承担的责任，同时也避免了社会统筹与个人账户之间的资金挪用。此外还要求个人账户基金采用完全积累制，只有到个人退休时才能使用。

 

　　2.不断探索新的养老保险基金投资方式和领域

 

　　在目前基金规模不大、基金运营管理机制不健全、资本市场不成熟等现实条件下，采取以购买国债为主的政策具有合理性，但也有必要探索与资本市场相结合的养老保险基金投资方式和领域。允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。据在烟台、上海等地的调查，目前养老保险基金的增值率一般在5%左右，高于同期银行存款利率，除去管理费用，仍有一定的积累结余。若适当放宽投资领域，可进一步提高盈余率。同时，可以尝试推行投资委托代理制，将部分养老保险基金委托给专门投资机构进行投资，可以提高积累资金的增值率，也促进了资本市场的发展。值得注意的是，社会保险行政管理部门与基金管理机构要同投资主管部门及投资机构加强沟通与协作，但也应当保持社会保险管理部门自主性和独立性，因为养老保险基金作为最重要的社会保险公共后备基金，安全性的维护仍然是最重要的，也是社会保险管理部门的基本职责所在。

 

　　3.加强社会养老保险法制化建设

 

　　工业化国家及许多发展中国家在建立和改革社会养老保险制度时，通常都是以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，然后才具体组织实施。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚了100多年，从人口老龄化加速发展的趋势来看，加快我国社会养老保险立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。当前我国应该尽快颁布《社会养老保险法》、《社会保险法》、《基本养老保险条例》等法律法规，使社会养老保险制度建设和改革进一步走上法制化和规范化的轨道。

 

　　4.积极推进城镇养老保险信息化建设

 

　　全面启动“金保工程”，建立覆盖辖区内各城市全部参保人员和单位的集中式资源数据库，市域网延伸到业务经办窗口和相关服务机构。完成社会保险数据中心建设，实现省一市联网和中央一省互联，网上传输养老保险费用监测数据，建成全国网雏形。

 

　　5.在制度安排上重视家庭保险的基础作用

 

　　养老是个人、家庭和社会的共同责任。家庭保险不仅符合中国数千年的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局。可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保险的功能，如对家庭养老提供政策优惠乃至补贴等。比如台北市将2002年定为珍爱家庭年，并通过家庭减压政策、家庭健康政策、家庭扩散政策等一系列政策来补充和扩大家庭保险的不足，就受到了市民的欢迎并取得良好的效果。因此，在制度安排上要重视家庭保险的基础作用，选择适当的家居方式并且进行家庭内部收入转移，使之成为基本养老保险的重要补充，同时也弥补了我国在较长时期内保险低水平与覆盖面有限的不足。
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4. 深化养老保险制度改革方案

1、基本养老保险制度最早是依据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》国发（1995）6号文要求，制定了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度改革方案，建立了职工基本养老保险个人帐户，促进了养老保险新机制的形成，保障了离退休人员的基本生活，企业职工养老保险制度改革取得了新进展。2、但是，由于这项改革仍处在试点阶段，当时还存在基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等间题，必须按照党中央、国务院确定的目标和原则，进一步加快革步伐，建立统一的企业职工基本养老保险制度，促进经济与社会健康发展。为此，国务院1997年7月16日以国发（1997)26号又印发了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，基本养老保险从此走向了正轨。3、上述文件印发以后，各地方政府纷纷出台了各自的实施方案，虽然时间不统一道2000全部实施，但内容上都做出了强制执行的规定，比如广东省的规定是：“各类企业和个体工商户都必须参加社会养老保险，并应如实申报缴费工资总额，同时向全体职工公布；向统计部门填报的工资报表，同时抄报社会保险部门。长期拖欠养老保险费、又没有偿还能力的企业，可用固定资产或实物变现抵偿所欠保险费。对拒不参加社会保险，偷漏应缴保险费的企业，除按规定进行经济处罚外，还要追究该企业负责人的行政责任和经济责任。”
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5. 深化养老保险制度改革方案

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1、基本养老保险制度最早是依据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》国发（1995）6号文要求，制定了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度改革方案，建立了职工基本养老保险个人帐户，促进了养老保险新机制的形成，保障了离退休人员的基本生活，企业职工养老保险制度改革取得了新进展。2、但是，由于这项改革仍处在试点阶段，当时还存在基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等间题，必须按照党中央、国务院确定的目标和原则，进一步加快革步伐，建立统一的企业职工基本养老保险制度，促进经济与社会健康发展。为此，国务院1997年7月16日以国发（1997)26号又印发了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，基本养老保险从此走向了正轨。3、上述文件印发以后，各地方政府纷纷出台了各自的实施方案，虽然时间不统一道2000全部实施，但内容上都做出了强制执行的规定，比如广东省的规定是：“各类企业和个体工商户都必须参加社会养老保险，并应如实申报缴费工资总额，同时向全体职工公布；向统计部门填报的工资报表，同时抄报社会保险部门。长期拖欠养老保险费、又没有偿还能力的企业，可用固定资产或实物变现抵偿所欠保险费。对拒不参加社会保险，偷漏应缴保险费的企业，除按规定进行经济处罚外，还要追究该企业负责人的行政责任和经济责任。”

6. 中国社会养老保险体制改革

中国养老保险体制改革在过去20年中取得了重大进展，但不具备解决国民养老问题的整体方案。首先，现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展；其次，现行方案面临巨大的财政压力，势必受到日益突出的人口老龄化的考验；第三，现行方案的覆盖面还不够宽，面向农村人口(特别是非农业农村人口)的养老保障体系改革尚未启动。目前，中国养老保险体制改革正在处于“为国有企业改制服务”转向“为全社会和谐发展服务”的初期，但类似于美国1974年《雇员退休收入保障法案(ERISA)》的制度安排在中国尚未出现，表现在国家相关政府机构的行动缺乏统一法规协调，全社会各群体的利益还未得到全面统筹考虑，养老保障的各个部分还需要进一步整合。养老保险制度现状中国养老金制度改革的进程可以概括为以下三个阶段：第一阶段:传统城镇养老保险制度的初步改革(1984—1993)，暂时解决了国有企业养老金支付危机问题；第二阶段:新型城镇养老保险制度的初步构建(1993—2000)，试图解决代际间的公平问题；第三阶段:新型城镇养老保险制度改革的方向与目标(2000年以后)，初步确立了多支柱养老体系。中国养老保险制度的重要性被归纳为以下5个方面：建立完善的社会保障体系，为广大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障；完善社会保障体系是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要；完善的社会保障体系有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进我国经济的持续、快速增长；完善社会保障体系是发展劳动力市场的要求；完善社会保障体系是应对人口老龄化的需要。根据上述原则制定的一系列养老保险制度，形成了建立养老保险制度三支柱的共识。从20世纪80年代开始，我国政府在进行试点和总结实践经验的基础上，建立的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险是我国城镇养老保险的第一支柱。基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。第二支柱是近年来逐步明确的企业年金基金。早在1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》(劳部发[1995]464号)文件，要建立多层次的社会养老保险体系，补充养老保险是其中的一个层次。部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。我国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列在社会养老保险计算范围内。以上三个支柱在理论上将一个养老保险制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老保险制度之中。主要问题及政策建议要研究和解决中国当前养老保险体制变革中存在的问题，应以科学发展观的新视野，从中国和世界养老制度发展的历史、现状和未来着眼，准确把握其发展的时代特点和重要历史使命：首先，现行制度应尽快调整代际公平性问题。目前基本养老金由于存在“虚账”、非公企业抵制、管理成本过高等问题，还不能完全发挥其基本养老保障的作用，老职工的养老金来源堪忧。现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展。根据2003年初国务院在相关会议上的精神，这一试点将在多个省份推开，个别省份将沿用辽宁省试点方式。而辽宁省试点方式能够取得一定成功的关键点之一，是由中央政府承担了相当比例的资金，注入到基本养老金(第一支柱)，做实第一支柱，为发展第二支柱的企业年金提供了公平性基础。国务院要求沿海发达省份则自行解决资金缺口。但实际上，这一方案面临巨大的财政压力，没有回答日益突出的人口老龄化问题。一些研究指出，目前我国包括养老金在内的社会保障基金缺口已经高达1万亿至3万亿元。同时，社会保险覆盖面过于狭窄，基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30％。另外，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，中国一些地区缴费总额已达到工资总额的30％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平(当然，这没有计入非工资性收入)。较高的缴费率影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。因此，全国社保基金理事会作为中央政府重要的总调节基金，将在未来发挥重大作用。现在，其运作的重要环节都已经确立了基本模式，有的已有法律规范(如资金来源、投资范围及比例限制、投资方式、投资运作的基本原则、风险管理以及基金的支出和使用等)，但应进一步多渠道尽快充实基金资产。其次，现行制度还应尽快调整代内公平性问题。企业年金作为非强制性的养老保险，设计、利用更多的税收政策鼓励各种类型的投资计划，如采用抵税、缓税和免税的优惠方法等，可以促进其发展，提高其替代率，减轻基本养老部分的财政压力。从目前全球范围看，许多国家仍采用较单一的社会保障体制。长期融资不足，积累不平衡，投资回报低，支付困难，人口老龄化的压力等都对这种体制带来很大挑战。美国养老保险体制是社会基本保障和私人投资、储蓄积累两种形式的结合，但也面临着同样的压力。历任政府在此问题上都有新的改革或修正方案提出或实施。但中心点基本一致：除保留现有的强制性养老保障体系外，还应大力发展建立自愿性的各类退休或退休补充体系，进一步降低替代率，形成更多层面的社会养老保障体制。有些国家企业年金计划达到较高的覆盖率和替代率，很大程度得益于税收优惠政策。在实行税收优惠政策的同时，当然也要制定相应的限制措施，避免雇主或雇员借此逃避国家税收。
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7. 养老保险制度化发展

1、我国的养老保险以1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为起点，经历了几十年风风雨雨，其发展可概括为四个阶段:1951－1965年为养老保险制度的创建阶段。该阶段以政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，主要工作是着手建立全国统一的养老保险制度，并逐步趋向正规化和制度化。1966－1976年是养老保险制度严重破坏阶段。当时中国社会保险事业与全国社会经济文化一样遭受到严重破坏，社会保险基金统筹调剂制度停止，相关负担全部由各企业自理，社会保险变成了企业保险，正常的退休制度中断。1977－1992年为养老保险制度恢复和调整阶段。在十年动乱结束后，我国采取渐进的方式对养老保险进行了调整，恢复了正常的退休制度，调整了养老待遇计算办法，部分地区实行了退休费统筹制度。1993年到现在是养老保险制度实施创新改革阶段。本阶段主要是创建了适应中国国情、具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，改变了计算养老金办法，建立了基本养老金增长机制和实施了基本养老金社会化发放，最终基本建成我国多层次养老保险体系。2、养老保险又称老年保险，是指国家立法强制征集社会保险费（税），并形成养老基金，当劳动者退休后支付退休金，以保证其基本生活需要的社会保障制度，它是社会保障制度的最重要内容之一。世界各国实行养老保险制度有三种模式，可概括为传统型、国家统筹型和强制储蓄型
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8. 养老保险制度改革方案内容

中央经济工作会议明确，要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革牵引作用。其中，要推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案。老有所养，是重大民生工程。养老保险制度改革将给人们生活带来哪些变化?对经济发展又会产生什么影响?老龄化程度加深，养老保险能否兜得住?并轨扩面养老改革啃下硬骨头养老保险制度改革，关系着每个人年老后的生活，对经济发展有着重要影响。“社会保障是国家治理体系与治理能力现代化的支柱性制度安排，肩负着维系国家长治久安与人民世代福祉的重大责任。而养老保险又是整个社会保障体系中的支柱性制度安排。养老保险改革无疑是全面深化改革中关键性、基础性重大改革项目。”中国社会保障学会会长郑功成认为。把推动养老保险制度改革放在“更好发挥改革牵引作用”的重要位置，如何理解?郑功成表示，养老保险制度对经济社会发展的牵引作用主要体现在三方面。一是化解养老后顾之忧，维护老年人生活质量，促进社会公正与文明进步。二是优化制度结构与功能，均衡并适度降低法定劳工成本，创造公平竞争市场环境。三是平滑个人收入，提振居民消费，持续助力经济增长。“养老保险制度改革有利于惠民生、促公正、稳预期、助发展，既是稳中求进的重要基石，又是稳中求优的重要方面。”十八届三中全会明确，全面深化改革要建立更加公平可持续的社会保障制度。3年来，养老保险领域多项改革措施出台，啃下了不少硬骨头。——由机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和居民基本养老保险共同构成的法定养老保险体系正式形成。——养老保险覆盖面取得新飞跃。2014年，启动实施全民参保计划;截至2016年9月底，领取养老金人数达到2.4亿人。——养老保险基金投资机制明确。“最近，国际社会保障协会把‘社会保障杰出成就奖’授予中国政府，是对近年来养老保险制度改革发展的肯定。”郑功成说。改革提速坚持统账结合不变中央经济工作会议明确，要加快出台养老保险制度改革方案。这引发不少人畅想：养老保险改革举措推出不少，还会有哪些改革?“下一步改革的重点，是形成养老保险顶层设计方案，促使养老保险制度从单项突破向总体优化转变，最终使养老保险制度走向成熟定型。”郑功成表示。养老保险顶层设计，应该围绕什么?郑功成说，基本内容至少应包括5个部分。一是明确发展目标，即养老保险要追求制度统一、均衡责任负担、保障适度水平、完善多层结构、维护公平公正。二是确定多层次架构及其功能定位。即以基本养老保险为根本，辅之以企业年金或职业年金，积极发展商业保险，建立起多层次的保障体系。三是均衡责任主体的负担，即政府、用人单位与参保者个人的负担相对均衡，同时逐步降低用人单位缴费费率。四是尽快实现基础养老金全国统筹，以更高层次社会统筹充分体现社会公平。五是设计合理过渡方案，为实现顶层设计目标提供操作依据。基本养老保险是整个养老保险制度的主体和根基。一段时间以来，基本养老保险采取什么样的制度、是否要在此轮改革中调整，一直存有争议。“稳中求进是当前经济工作总基调，也应当是深化养老保险制度改革总基调。我国实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，这一点不会变。那种主张大账户或全账户制的观点，不符合法定养老保险制度常识与规律，只会导致制度异化。”郑功成说。据了解，我国养老保险自20世纪90年代以来实行社会统筹和个人账户相结合的制度，在基金筹集上采取传统的国家、单位、个人共同负担模式，实行社会共济，在养老金计发上强调个人账户养老金激励因素。经过20多年发展，这项制度运行平稳有序，效果总体良好。深化养老保险制度改革，将进一步完善个人账户制度，但坚持统账结合的基本养老保险制度这个前提没有变。迎接挑战通过改革实现全国统筹我国正加速进入老龄化社会。第六次人口普查数据显示，2010年我国60岁以上老年人口1.77亿人，已占总人口13.26%。公众对于养老保险高度关注，格外担心可能出现的风险。特别是近两年，“养老保险不保险、一半省份靠财政补贴”“养老保险基金缺口扩大”等说法时时冒出来，更让参保者紧张。养老保险制度是否可靠?改革将如何增强养老保险可持续性?“老龄化的确给养老保险制度带来巨大挑战，但并非不可应对。”郑功成解释，养老保险制度是否可靠，不取决于一时一地之基金多寡，而取决于责任分担机制是否合理、取决于能否根据人口结构等变化对制度进行合理微调。我国5项社会保险基金累计结余5.9万亿元，其中养老保险基金累计节余约4万亿元。全国社会保障基金理事会还管理着约2万亿元战略储备基金。这些数据表明，养老保险基金状况良好。此外，我国还有2亿多青壮年劳动者应纳入基本养老保险，职工平均退休年龄54岁左右，第二、三层次养老保险发展空间巨大。这些因素对于养老保险制度可持续都非常有利。郑功成认为，对养老保险制度有必要澄清3个认识误区。——财政是否应当补贴养老金支出?“回答无疑是肯定的。这不仅是国际惯例，更是确保老年人合理分享国家发展成果的正常途径。我们可以探讨财政补贴方式，但不能否定政府财政对养老金制度应当承担的法定补贴义务。”——眼下局部地区出现收支缺口是否必然导致全局性风险?答案是否定的。这只是现行养老保险制度采取地区分割统筹导致的结果，未来应通过改革实现全国统筹。——我国养老保险制度会不可持续吗?“这种悲观看法没有根据。包括德国在内许多国家的养老保险制度采取现收现付制，都在稳步持续发展。我国有数以万亿元计的战略储备基金与滚存结余基金，还有巨大政策调控空间。只要加快改革步伐，构建起多层次养老保险体系，一定能实现可持续发展。”郑功成认为，我国养老保险值得信赖，是可靠的制度安排。随着改革推进，养老保险制度不仅能为全体人民提供晚年生活稳定安全预期，也将为整个经济社会健康持续发展做出积极贡献。
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