如何发展农业适度规模经营

1. 如何发展农业适度规模经营

人多地少是我国的基本国情，户均经营土地规模只有7亩多，农户小规模分散经营一直是我国农业经营的主要方式。这种农业经营方式不利于资源的优化配置和劳动生产率的有效提高，在一定程度上延缓了农业现代化进程。近年来，随着工业化、城镇化进程加快发展，越来越多的农业剩余劳动力转移到非农就业，为适度扩大农业经营规模、有效提高劳动生产率创造了条件，各地围绕发展农业适度规模经营进行了多种形式的有益探索，积累了丰富的实践经验。从长远看，推动农业从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变，是我国建设现代化农业强国的必由之路。最近，国务院办公厅发布的《关于加快转变农业发展方式的意见》再次强调，当前和今后一个时期加快推进农业现代化，必须以发展多种形式的适度规模经营为核心，切实转变农业发展方式。

　　一、稳步开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作

　　建立健全土地承包经营权登记颁证制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。2015年2月，农业部等六部委下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，新增江苏、江西、湖北等9个省(区)开展整省试点，其他省份扩大开展以县为单位的整体试点，迄今已有1988个县开展确权颁证。各地要按照中央统一部署，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，鼓励有条件的地区在承包土地确权登记颁证基础上，探索承包土地折股量化、按股分配，发展适度规模经营。同时，应加强对农村土地承包经营权确权登记颁证工作和农村土地经营权流转政策的宣传，让农民充分了解确权登记颁证工作的目的、意义、作用和程序要求，充分发挥农民群众的主体作用，提高农民维护土地承包权益的意识和能力。

　　二、发展多种形式的适度规模经营

　　2015年中央一号文件指出，要坚持农民家庭经营主体地位，创新土地流转和规模经营方式，培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型经营主体，积极发展多种形式的适度规模经营。发展农业规模经营要“适度”，不能盲目求大、强行推进。从全国来看，由于各地的农业资源禀赋、农民就业和收入结构等自然经济条件千差万别，不可能存在一个放之四海而皆准的土地经营规模适宜标准。所以，合理确定适合当地的土地经营规模要靠各地从实践中探索。从许多地方的实践来看，土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10—15倍的，比较适合多数地区的生产需求，应当给予重点扶持。不仅各地农业经营适宜的规模标准不一而足，农业规模经营的实现形式也要因地制宜，各地要结合实际不断探索和丰富适合当地发展的有效形式。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。有条件的地方应制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。引导农民以承包地入股组建土地股份合作社，鼓励承包农户开展联户经营，引导发展农民合作社联合社，扩大生产经营面积，解决土地碎片化和产出能力低下等问题，推动集约规模经营。引导鼓励龙头企业与农民或农民合作社以“订单农业”等方式实现规模经营。最近几年，一些地区探索开展农地托管发展适度规模经营取得了很好的效果。这种经营模式可以在坚持农户家庭承包经营制度不变的前提下，为农民提供产前、产中和产后社会化服务，既可以让农民保留土地承包权还可以得到比土地流转还多的收益，既节约了生产成本又解放了农村劳动力，既为农民开辟了稳定增收渠道又提高了规模生产所带来的单产收益，是农地自发流转向规模经营过渡的有效形式。山东供销社通过土地托管服务，改变原先的一家一户分散经营模式，实行规模化生产、标准化种植、集约化经营，让更多的农民得实惠，非常受农民群众欢迎，目前土地托管面积超过1000万亩。实践证明，农地托管能够较好地适应农地流转新形势，有效避免行政推动农地流转带来的诸多不利，具有牢固的群众基础和较为广泛的适用范围，是一种接地气的规模经营实现形式。因此，要鼓励各地积极推广既不改变农户承包关系、又保证地有人种的托管服务模式。要鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，发展适度规模经营。

　　三、落实好支持适度规模经营的财政、信贷等扶持政策

　　近日，财政部制定了《关于支持多种形式适度规模经营促进转变农业发展方式的意见》，此前，银监会、农业部已经下发了《关于金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》。其他相关部门也出台了一系列促进农业适度规模经营的扶持政策。各地要抓好扶持政策的落实工作，确保各项有力措施真正能实施到位。当前，要重点做好两方面的政策落实工作。一是加快培育新型农业经营主体。近年来，各地涌现出大量多种类型的新型农业经营主体，有力带动了适度规模经营发展。截止2014年底，全国已有专业大户和家庭农场341万户，合作社129万个，龙头企业超过12万家。经国务院批准，从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策(简称农业“三项补贴”)，统筹用于支持粮食适度规模经营，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜。各级财政还应加大对农民合作社的支持力度，重点支持以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化、集约化农业生产的规模适度的家庭农场发展。鼓励开展大型农机金融租赁试点和创新农机信贷服务，多渠道多形式满足适度规模经营主体的购机和用机需求。推动财政支农项目与新型经营主体有效对接，使其更加广泛和深入地参与财政支农项目的建设、运行和管理。二是支持引导有利于适度规模经营的体制机制创新。稳步推进土地经营权抵押、担保试点。推动组建以政府出资为主、重点开展农业信贷担保业务的县域融资性担保机构，加快构建覆盖全国的农业信贷担保服务网络。积极推动普惠金融服务体系建设，继续发挥农村金融机构定向费用补贴和县域金融机构涉农贷款增量奖励政策的引导作用，鼓励金融机构加大对适度规模经营的支持力度。采取贷款贴息、风险补偿、融资增信、创投基金等方式，帮助适度规模经营主体拓宽融资渠道，降低融资成本。进一步完善农业保险大灾风险分散机制，有效提高对适度规模经营的风险保障水平。

　　四、促进农业社会化服务组织发展

　　建立健全农业社会化服务体系是构建现代农业经营体系的重要方面。十七届三中全会提出，要“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。实践证明，通过发展农户间的联合与合作以及农业社会化服务来提高组织化和规模化水平，也是发展农业规模经营的有效实现形式，而且，农业经营规模越大，就越需要完善的社会化服务体系与之相适应。各地要采取财政扶持、信贷支持等措施，落实相关税收优惠政策，加快培育多种形式的农业经营性服务组织。采取政府购买服务等方式支持符合条件的经营性服务组织承担农业公益性服务，可以帮助农户通过购买农业社会化服务在有限的耕地上实现现代农业技术和装备的应用，是健全农业社会化服务体系的有效手段。比如，一些地方探索通过购买社会服务方式，鼓励农机大户、农机合作社等农机服务组织开展跨区深松整地作业等社会化服务，就发挥了很好的效果。2015 年中央一号文件提出了采取购买服务等方式鼓励和引导社会力量参与公益性服务的明确要求。目前，农业部在一些县市组织开展了政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点，通过政府订购、定向委托、以奖代补、贷款担保、招投标等方式，支持具有一定资质的经营性服务组织从事可量化、易监管、受益广的农业公益性服务;探索对试点县经营性服务组织和生产经营主体扩大有效担保物范围，提高授信额度，适当给予利率优惠;鼓励试点县建立由财政出资的农业担保公司，为各类经营性服务组织和生产经营主体提供贷款担保。鼓励地方总结推广财政支持农业生产全程社会化服务和新型农业社会化服务试点经验，促进供种供肥、农机作业、农技推广、生产管理和产品销售等生产经营的组织化和统一化，提高区域规模经营效益。供销合作社长期扎根农村、贴近农民，有比较健全的组织体系和经营网络，目前已经建立了34万家综合服务社，在为农服务方面具有独特优势。近日，中共中央、国务院下发的《关于深化供销合作社综合改革的决定》指出，供销合作社要由流通服务向全程农业社会化服务延伸，重点围绕农业生产服务、农产品流通服务、城乡社区综合服务、农村合作金融服务，加快构建综合性、规模化、可持续的为农服务体系。各地要进一步深化供销合作社改革，适应现代农业发展要求，下大气力提高农业社会化服务能力，把供销合作社办成真正符合农民需求的合作经济组织。

　　五、稳妥开展农户承包地有偿退出试点

　　对于一些在城镇长期定居、稳定就业的居民，在农村改革实验区可以探索农户承包地有偿退出，但这必须建立在坚持农村土地集体所有和农民充分自愿的基础上。同时，必须注意，现阶段不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件;要充分尊重进城落户农民是否有有偿退出的意愿。除了农户的主观意愿外，农户承包地有偿退出进程是与农村土地制度的完善程度以及农业转移人口市民化的推进程度等经济社会发展基础密切相关的，目前来看，因生活方式选择而不愿放弃农业经营的农户将长期存在，总体上尚不具备大规模推动农户有偿退出承包地的主客观条件，因此这项改革试点必须在农村改革实验区范围内审慎稳妥开展。

　　此外，在发展多种形式的适度规模经营过程中，要注意处理好工商资本进入农业的问题，坚决防止出现“非农化”。近年来，一些地方出现了工商资本到农村流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。为此，农业部会同中央农办等部门出台《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，明确土地流转和发展规模经营必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线;对工商资本进入农业，主要是鼓励其根据当地资源禀赋、产业特征，重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业;加强工商资本租赁农地规范管理，健全工商资本租赁农地风险防范机制，强化工商资本租赁农地事中事后监管，强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”

2. 如何更好推进农业适度规模经营

加快转变农业发展方式，就是要发展多种形式的适度规模经营，就是要“扩规模”，这是转变农业发展方式的核心和主线。只有以适度规模经营为基础，才能充分激发生产者“调结构”的动力;只有以适度规模经营为前提，才有足够拉伸产业链条“强产业”的空间;只有以适度规模经营为保障，才能实现节能减排“可持续”的高效;也只有以适度规模经营为依托，才能获得“提素质”的人才科技支撑。
扩规模不是“归大堆”，而是“产权”明晰、三权分置下生产力的优化组合。新形势下的扩规模，是在坚持土地集体所有制的前提下，通过土地确权和三权分置，进一步明确了农民的“产权”，让农民吃了定心丸，既保护了农户的承包权益，又放活了土地经营权，解决了土地要素配置的问题;既可以适应二三产业快速发展的实际，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。这样的扩规模，不是改革开放前集体化的“归大堆”，而是“产权”明晰下的农业农村生产力的优化组合，是农业增效、农民增收和农村繁荣的“孵化器”。
扩规模不是“垒大户”，不是越大越好，而是公平与效率、发展与稳定双赢下的模式创新。1万亩地让一个人种能赚大钱，如果让100个人种，钱虽然没有一个人挣得那么多，但能扶持100个家庭农场，让100个家庭进入小康。一个人富不算富，100个人乃至更多的人、大家都富才算真的富。这不是一笔简单的经济账，而是经济账里面有政治账和社会账。即使单从效率角度考虑，也不是规模越大越好，超过能力范围的经营规模往往会过犹不及。土地规模经营必须要与农业生产力发展水平和农户经营管理能力相适应，不能脱离基本国情，片面追求超大规模。
扩规模不是“一边齐”，而是因地、因时、因人制宜下的“度”的把握。怎样的规模才算“适度”，很难制定一个统一的标准，必须根据地区特征、土地条件、人口密度、经营能力、社会服务水平等多种因素而确定。东北地区和南方沿海地区、西部山区和中部平原地区规模化都不能是一个标准。而且这个“度”也是动态的，随着各地劳动力转移情况发生改变，经营能力强的、社会化服务水平高的、市场发育成熟的，不妨规模稍大些，反之还是稳妥些从小一点干起，再慢慢“滚雪球”。总体来看，土地经营规模的务农收入相当于当地二三产业务工收入，土地规模经营面积相当于户均承包面积的10—15倍，是当前应予以重点扶持的适度规模经营。
扩规模不是粗放的“摊大饼”，而是多种要素耦合下的协调发展。城市发展“摊大饼”的结果，就是城市越来越大，人口越来越多，但是人们的幸福指数却在下降。农业生产要防止这个问题，不能土地聚集了，资金等其他要素却还分散着;不能经营规模扩大了，耕种质量却下降了;不能经营者的收入增加了，单位产量却减少了。必须在土地规模化的同时，实现资金、人力、装备、技术等诸多要素的合理配置;必须要坚持在劳动生产率提高的同时，保证土地产出率、资源利用率同步提高，充分挖掘规模化经营的红利。
实现适度规模经营，方式多种多样，可以通过土地流转积聚土地资源，形成土地规模经营，也可以不流转土地，通过农户间的联合与合作，发展土地股份合作社、开展土地托管等，来提高规模化经营水平;经营主体也可以多种多样，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等都是规模经营的主力军，要积极引导土地向他们手中流转;服务体系也是多种多样，可以积极探索政府购买服务等多种形式发展公益性服务，同时调动各类社会资源加快培育经营性服务组织，为农民提供更多样化的商业服务。

3. 如何推进农业规模化经营

推进农村土地规模化经营的建议
　  目前，农村80％以上青壮年劳力从事农外就业、创业，留在农村种田的大多是50岁以上的中老年人。他们文化层次不高、生产方式落后，这些都严重阻碍现代高效农业的迅速发展。因此，推动农村土地向大户、合作经济组织和龙头企业流转集中，实行规模化生产、产业化经营势在必行。《决定》中指出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。因此，我们必须进一步增强农村土地规模经营的紧迫感，提高土地流转组织化程度，推进高效农业规模化经营。在经营项目上以扶持高效农业和特色农业为先，在经营模式上以推行集中租赁和股份合作为主，同时提倡百花齐放，鼓励多式并举。具体有以下四个方面的建议：
　  （一）提高认识，转变观念。必须提高群众的认识，转变农民的观念，要从源头上化解土地流转的制约因素。首先要统一农户思想。农户的主动参与是实现土地规模流转的重要基础。在土地流转工作中，要通过多种渠道，广泛宣传《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等党在农村的现行各项法律政策，主动深入农户，做细思想工作，引导农民转变观念。充分发挥农村两委的作用，通过村民代表会议解疑答惑、落实党员帮带责任等方法，沟通农户思想，解答农户疑虑，最终取得农户对土地流转工作的理解、支持和参与。其次推介流转典型，通过树立典型来带动全省范围内土地流转工作的开展。各县（市、区）要大力宣传这些典型，让农民群众从身边的人、身边的事，感受到农村土地规模化经营带来的实实在在好处，让农村土地规模经营的理念深入人心。再次实施流转试点。在土地流转刚起步的时候，采取试点的办法积累经验、加以推广。各县（市、区）要选择有条件的农村进行土地规模经营试点，组织有经济实力、有愿望发展土地规模经营的基层干部、种养大户、企业主、合作经济组织牵头建立一批规模高效农业示范园区，及时总结经验，推动农村土地规模化经营迅速扩张。
　  （二）因地制宜，确定经营模式。引导和鼓励农业龙头企业、农民专业合作社、专业农户参与规模化经营；鼓励有条件有基础的村集体经济组织组建服务队伍开展规模化经营；扶持农户参与连片种植并达到面积标准的规模化经营。
　  （三）健全网络，加强服务。有关职能部门要加强对农业规模化经营和农村土地承包经营权流转的指导和管理。集体资产管理部门要加强对土地流转工作的指导和监管；农委要加强对规模化生产经营的规划和管理，努力提高规模经营效益；财政要加强对规模化经营补贴资金的使用过程和使用情况的监督。村两委要发挥组织职能，立足服务，积极组织农户与土地承包方就土地流转价格、流转条件、合同期限等进行协商，维护双方利益；对适宜建立高效农业园区、大多数农民愿意或要求流转的成匡（片）土地，进行必要的前期开发、治理，结合农村实事工程、土地整理、水利工程等项目建设，搞好交通、水利、供电等基础设施，为规模化经营创造条件。民间组织要充分发挥中介职能，为农村土地规模化经营制定行业规范标准，提升高效农业生产的组织化程度。
　  （四）完善扶持政策，强化动力。按照分类指导、差别政策的原则，根据不同情况，省政府对农业规模化经营单位给予一定的政策扶持；各县（市、区）要根据实际情况进行配套扶持，对规模化经营的农业设施和农业机械、农业综合服务等方面给予扶持。对规模化经营的单位，可以优先享受各级政府和农业技术部门提供的科技入户指导、补贴培训、农机作业、绿肥种植、有机肥、新农药推广使用、农业新品种推广等服务。

4. 如何使农户适应市场经济下农业化发展的模式？

什么是农业产业化联合体?
农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提，以规模经营为依托，以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟。农业产业化联合体作为适应我国农业发展新需求的产物，在构建现代农业经营体系、推进农村三产融合、提高农业综合生产能力、促进农民持续增收等方面作用明显，因此成为推进乡村振兴的新生力量。
利好政策+资金支持推动农业化发展
2017年10月，农业部、发改委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局联合印发《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》，提出积极培育发展一批带农作用突出、综合竞争力强、稳定可持续发展的农业产业化联合体，成为引领我国农村一二三产业融合和现代农业建设的重要力量，为农业农村发展注入新动能。
随后在2018年，《农业部关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见》、《2018年农村经营管理工作要点》、《关于开展农业产业化联合体支持政策创新试点工作的通知》、《农业农村部、中国邮政储蓄银行关于加强农业产业化领域金融合作，助推实施乡村振兴战略的意见》中再度提出支持龙头企业牵头发展农业产业化联合体。
在中央政策的大力支持下，各省市纷纷响应，出台了相应的政策规划。例如，2018年6月，河北省农业厅、省农业综合开发办公室、中国农业银行河北省分行联合印发了《河北省农业产业化联合体支持政策创新试点工作方案》，提出将通过支持政策创新，初步探索支持联合体发展的集金融支持、贴息补助、以奖代补、股权投资等相关政策为一体的有效举措，2018年重点打造160个省级农业产业化示范联合体，带动培育500个联合体，聚合3000个各类农业经营主体融合发展。
不仅如此，全国各省市也加大了农业产业化联合体财政资金支持力度。例如，海南预计2018-2019年每年投入500万元支持农业产业化联合体发展，安徽设立28亿农业产业化发展基金，推动农业产业化。
政策、资金合力下，全国掀起了农业产业化联合体的建设热潮。据前瞻产业研究院报告统计数据显示，截至目前，国家和社会机构尚未有对全国范围内的农业产业化联合体规模进行统计，但已披露的省市中，农业产业化联合体数量大幅增长，其中安徽约有1500家左右，河北、福建也有1000家。
全国部分省份农业产业化联合体数量统计情况



数据来源：前瞻产业研究院整理
顺应现代农业发展，农业产业化联合体发展空间巨大
综合上述分析可知，农业产业化联合体是我国农业产业化发展到新阶段的必然产物，是当前形势下加强农业经营主体竞争和提高效益的必然选择。而随着相关政策的落地，全国将迎来新一轮建设热潮。
事实上，为了顺应现代农业发展趋势，响应国家政策措施，全国省市已根据自身情况积极参与到了农业产业化联合体的建设工作中来，并各自提出未来农业产业化联合体发展目标。
更多数据来源及分析请参考于前瞻产业研究院发布的《中国农业产业化联合体发展模式与投资战略规划分析报告》，同时前瞻产业研究院还提供产业大数据、产业规划、产业申报、产业园区规划、产业招商引资等解决方案。

5. 如何实现我国农业经营方式的而重大转变

　　三农”问题是当前社会各界关注的焦点话题，就目前我国“三农”问题的现状来看，要真正解决好这一复杂而又重大的问题就必须充分重视财政对农业的投入与支持，并且紧密结合农业各方面变革的实际，特别是近年来农业用地经营方式的变化趋势，笔者认为它将代表今后我国农业、农村、农民，生产、管理、就业的发展模式与方向，并奠定彻底解决“三农”问题的基石。本文就农地经营方式变革的前提下，财政支农政策如何与其相互配合并促进其不断发展与完善加以探讨。

　　一、当前农地经营方式变革中财政支农存在的问题

　　目前，我国农业用地出现了许多如土地使用权流转、土地集中规模经营、企业化农业等一系列新的生产经营方式。这不仅是我国农业生产经营体制改革的主观愿望，更是农业生产力自身不断发展的客观要求。然而，当前的财政支农政策和现实工作在一些方面还没有完全跟上这一农业客观发展的实际情况，存在许多问题。

　　（一）财政支农投入不足，阻碍了新型农地经营方式的推广

　　尽管国家高度重视农业发展，近年来对农业的投入也有大幅增长，但由于财力有限，使用效率不高，结构矛盾突出等原因，相对于当前我国农业基础薄弱，效益低下的发展现实而言，投入仍严重不足，而且许多支农资金比重指标不断下滑（如图1）。

　　图1 “八五”以来国家农业投入情况
　　注：1.从1998年起，国家财政农业支出包括国债安排的农业基本建设支出。

　　2.从1998年起，国家银行农业贷款占国家银行总贷款比重以短期贷款计算。

　　同时，财政支农资金结构失调、管理混乱，导致生产性支农资金到位率很低，地方“吃饭财政”挤占挪用了大量有限的生产性支农资金，加剧了农用资金的供求矛盾，使得农业这一“弱质”产业的许多基本生产经营条件不能得到较好的维护和改善（如农业基础设施，抗病防灾能力，土地改良）。[1]这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境，也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性，阻碍了新型农地经营方式的推广。

　　（二）财政支农资金分配、使用模式不适应农地经营方式转变的需要

　　当前，无论是中央还是地方的财政支农资金融通渠道多是通过各级政府层层转接，中间难免“雁过拔毛”，资金沉淀，导致支农资金专款专用缺乏保障，农业补贴资金流失严重。由于得不到有效的国家农业补贴支持，增加了大规模农地经营的未来收益风险。而且，相对中央财政支农拨款而言，目前由于我国农业效益低下，生产经营方式落后，地方财政投资农业的积极性不高，其投入成逐年下降的趋势（如图1）。这非常不利于农业这一因地制宜特点显著的产业的发展，因为只有地方政府最了解当地农业的真实情况。这使得从事规模化经营的农业主体得不到地方政府亲民、切实的政策与环境支持，客观上不利于其发展壮大。同时，农业政策性银行（农业发展银行）建制有限，难以深入乡村，财政已有的支农性贴息贷款基本上是以传统的小农户为对象，数量少、规模小，而那些大规模的农地经营者需要的是较大数量，能够及时、足额、到位的农业贷款，这种供求矛盾急需调整。

　　（三）农村社会保障体制的缺失，制约了新型农地经营方式的发展

　　在现行的财政支农资金中，预算内就有“农业基建拨款”、“支援农业生产支出和农业事业经费”、“农业科技三项费用”等11项。此外，国家还建立了农业发展基金等专项支农基金，但纵观这些支农资金，关乎农村社会保障体制建立的却几乎没有。这一方面是由于所有制、城乡分离、户籍制度，以及侧重工业发展等历史原因，使得农村社会保障制度的建立没有得到足够重视。另一方面，以土地作为农民农村社会保障依据的传统观念没有得到很好的转变，特别是近年来耕地数量逐渐减少，农产品效益低下，面临自然与市场双重风险，脱离土地转向非农产业部门的农民逐渐增多，如不妥善处理好之一问题就会严重影响土地使用权大规模流转和集中经营，即农民难以割舍土地，而且妨碍了新型农业经营主体现代治理模式的建立，即难以形成企业化、产业化的新农业，增加了他们的经营成本和负担，这样就为现有土地上的农民向新型农业经营单位的转移设置了一大障碍。

　　（四）财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营

　　合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年，国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效，但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。第一，当前的农业税费改革以及农业税的逐步取消，将逐渐形成农业税收的真空，使得农民享受国民待遇依据无着，这无疑会严重影响到农业、农村基建及公共事业的投入，不利于为农业现代化经营创造良好的外部环境。第二，农业税转型重视不够。当前我国农业税费的交纳主体分散、征收交易成本过高的现象主要是由于小农户的分散经营造成的。如果不能将原来资源税性质的农业税转型为所得税性质的农业企业、个人所得税就一定不适应新型农地经营方式法人业户的要求，同时也难以实现城乡税制一体化。第三，缺乏完善有效的农业税费改革。这非常不利于吸引大规模农地经营者以及非农资金对农业进行投入，使其形成在长期减少经营成本，扩大收益的良性预期。第四，地方政府，特别是省级以下政府没有成为农业税费制定、执行、收益的真正主体。分税制改革不彻底导致基层政府财权、事权不统一，无力支持地方农业发展，致使农业现代化经营方式的建立缺乏地方政府的推动力。

　　二、农地经营方式变革的必然与财政支农的适应性变化

　　农地经营方式的变革有其许多必然因素，财政支农政策面对这种变革应做出适应性的变化，从而支持和推动这一变革顺利进行，并不断完善。

　　（一）家庭小户经营阻碍农业现代化发展，财政支农应转变对象

　　当前我国农村实行的是从人民公社高度集中经营转变而来的以小农分散经营为基础，统分结合的双层经营体制。但多数地方在政策执行过程中只有分没有统，农业公共服务，特别是科技推广服务缺乏资金，人才流失严重。[2]而且在这种经营模式下，我国人均耕地2003年只有1.86亩，且条块分割，原集体所有的大型农机具缺乏维护，无法发挥其功效。这就更加不利于农业科技规模效益的产生，许多先进农用机械无法在零碎分散的土地上使用，严重阻碍了农业现代化发展。财政支农面对这一客观现实，应当认清土地规模化集中经营的大趋势，实行鼓励土地流转、集中的政策，将支农对象放到农地规模经营的生产大户或农业企业上来，推动我国农业实现现代化的步伐。

　　（二）小农户抵御、承担风险的能力很弱，财政支农应以创造性思维改变现状

　　农业风险大体上可以分为自然风险、市场风险与制度风险。首先，面对自然风险，如洪涝灾害，小农户无法组织起有效的防灾、抗灾自救体系，不仅资金缺乏，而且土地分散经营难以统一规划，最终只能全部依赖政府支持。其次，面对市场风险，分散经营的小农户不适应社会化大生产的客观要求，投入大，产出小，效益低下，难以应对激烈的市场竞争，而且我国农村社会化服务体系如市场中介组织不健全，单个农户无法掌握较为详实的市场动态和信息，始终处于信息不对称的劣势一方，容易出现增产不增收的局面。最后，面对制度风险，小农户没有能力组织起维护自身权益的行业利益集团与侵犯其权益的行为做斗争，制度的变化只能被动的接受。为了避免制度变化可能带来的风险，许多小农户对土地进行掠夺式的经营，不愿改良土地长期投资。另外，农户家庭无力抵御和承担新技术带来的风险，在没有相应保障机制和风险分担机制的情况下，将进一步阻碍农业技术的推广。以上这些问题同样是财政支农政策关注的焦点，以往财政支农资金在这些方面的投入相当巨大，但收效甚微。要从根本上解决这一难题，就要求财政支农以创造性思维重点支持农地规模经营者，从各方面发挥其抵御和承担风险的优势，使我国农业的发展更加稳健。

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6. 如何转变农业发展方式，实现现代农业的发展

发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。发展现代农业，推进新农村建设，是一项系统工程。 1、科学制订规划，构建现代农业产业体系。制订科学可行的现代农业发展规划对于促进农民增收、农业增效、农村繁荣至关重要。规划要以科学的眼光和思维充分考虑农村实际，在发展规模、发展进度上务求实事求是，建立适合本地经济发展的“坐标系”，要打破“小而全”、“大而全”格局，通过规划引导、政策支持和示范带动，在规模上做大，在链条上做长，在品牌上做响，促进新农村农业产业向区域化、专业化和产业化方向发展。上级部门应对乡镇的资源情况、发展现状进行详细的摸底，围绕主导产业，因地制宜将产业发展规划到镇、村，将产业发展作为新农村建设的重要内容，加快培育一批特色明显，竞争力强的专业村。同时，在落实规划过程中，要力戒随意性和短期行为。 2、抓规模开发，促产业发展。通过政策引导、生产扶持等一系列措施，引导农业由零星分散的经营模式向规模经营转变，形成以主导产业为主的优势农副产品产业带，提升竞争能力。一是抓基地建设。二是给试点村定目标。三是政策倾斜和扶持，整合林业、扶贫、农业综合开发、农业产业化资金，对试点村及专业大户规模在资金上给予补助。 3、加强农业基础设施建设，提高可持续发展能力。充分发挥农业综合开发、现代农业建设、病险水库除险加固等专项资金的作用，加快建设适应主导产业发展的高标准农田水利基础设施，加强渠、路、田、林、井、电的综合配套，在此基础上，积极引导、规范农村土地承包经营权的流转，促进主导产业的规模化经营，提高土地利用率和农民生产积极性。另外，要加强对农业生态环境的建设和保护力度，加快农业污染源治理，推广沼气等清洁能源，实施造林绿化工程，全面提升农业可持续发展能力。 4、加大培训力度，提高农民素质，为现代农业和新农村建设提供人才保障。现代农业建设需要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。要努力把“百万农民科技培训工程”、“农村劳动力转移培训工程”、“小农户科技园”建设工程，同现代农业有机结合起来。积极引导农民树立现代农业理念，增强发展意识和竞争意识，培养他们的创造能力，提高农民群众获取各种知识和信息的能力。结合发展主导产业和实际需要，开展针对性强、务实有效、通俗易懂的农业实用技术培训，提高广大农民的科技素质。加大对新农村建设驻村指导员的培训，使他们成为现代农业知识的传播者。 5、加大投入力度，建立现代农业发展的资金保障机制。一是要加大财政投入力度。积极争取上级财政投资，尽快形成现代农业和新农村建设稳定的资金来源；二是要加大农业招商和项目建设力度。创新农业发展思路，彻底跳出就农业抓农业的落后思维方式，以工业化的理念抓农业，加快农业招商步伐，上大项目、上好项目；三是要抓住国家实施西部开发和积极的财政政策等机遇，努力争取更多资金，改善农村生产生活条件，加快现代农业建设；四是积极吸收农民和社会力量的投入。充分发挥打工返乡人员的聪明才智，引导他们参与到现代农业和新农村建设中来，增加投入，提高科学经营水平。鼓励民营资金投资现代农业，为现代农业建设注入活力。 6、强化科技支撑作用。科技是现代农业发展的决定因素之一，应大力发展和普及农业科技，改造传统农业。一是要以发展绿色农牧业为目标，努力普及新技术。

7. 如何转变农业发展方式，实现现代农业的发展

发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。发展现代农业，推进新农村建设，是一项系统工程。
1、科学制订规划，构建现代农业产业体系。制订科学可行的现代农业发展规划对于促进农民增收、农业增效、农村繁荣至关重要。规划要以科学的眼光和思维充分考虑农村实际，在发展规模、发展进度上务求实事求是，建立适合本地经济发展的“坐标系”，要打破“小而全”、“大而全”格局，通过规划引导、政策支持和示范带动，在规模上做大，在链条上做长，在品牌上做响，促进新农村农业产业向区域化、专业化和产业化方向发展。上级部门应对乡镇的资源情况、发展现状进行详细的摸底，围绕主导产业，因地制宜将产业发展规划到镇、村，将产业发展作为新农村建设的重要内容，加快培育一批特色明显，竞争力强的专业村。同时，在落实规划过程中，要力戒随意性和短期行为。
2、抓规模开发，促产业发展。通过政策引导、生产扶持等一系列措施，引导农业由零星分散的经营模式向规模经营转变，形成以主导产业为主的优势农副产品产业带，提升竞争能力。一是抓基地建设。二是给试点村定目标。三是政策倾斜和扶持，整合林业、扶贫、农业综合开发、农业产业化资金，对试点村及专业大户规模在资金上给予补助。
3、加强农业基础设施建设，提高可持续发展能力。充分发挥农业综合开发、现代农业建设、病险水库除险加固等专项资金的作用，加快建设适应主导产业发展的高标准农田水利基础设施，加强渠、路、田、林、井、电的综合配套，在此基础上，积极引导、规范农村土地承包经营权的流转，促进主导产业的规模化经营，提高土地利用率和农民生产积极性。另外，要加强对农业生态环境的建设和保护力度，加快农业污染源治理，推广沼气等清洁能源，实施造林绿化工程，全面提升农业可持续发展能力。
4、加大培训力度，提高农民素质，为现代农业和新农村建设提供人才保障。现代农业建设需要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。要努力把“百万农民科技培训工程”、“农村劳动力转移培训工程”、“小农户科技园”建设工程，同现代农业有机结合起来。积极引导农民树立现代农业理念，增强发展意识和竞争意识，培养他们的创造能力，提高农民群众获取各种知识和信息的能力。结合发展主导产业和实际需要，开展针对性强、务实有效、通俗易懂的农业实用技术培训，提高广大农民的科技素质。加大对新农村建设驻村指导员的培训，使他们成为现代农业知识的传播者。
5、加大投入力度，建立现代农业发展的资金保障机制。一是要加大财政投入力度。积极争取上级财政投资，尽快形成现代农业和新农村建设稳定的资金来源；二是要加大农业招商和项目建设力度。创新农业发展思路，彻底跳出就农业抓农业的落后思维方式，以工业化的理念抓农业，加快农业招商步伐，上大项目、上好项目；三是要抓住国家实施西部开发和积极的财政政策等机遇，努力争取更多资金，改善农村生产生活条件，加快现代农业建设；四是积极吸收农民和社会力量的投入。充分发挥打工返乡人员的聪明才智，引导他们参与到现代农业和新农村建设中来，增加投入，提高科学经营水平。鼓励民营资金投资现代农业，为现代农业建设注入活力。
6、强化科技支撑作用。科技是现代农业发展的决定因素之一，应大力发展和普及农业科技，改造传统农业。一是要以发展绿色农牧业为目标，努力普及新技术。

8. 新常态下，如何转变农业发展方式

随着新时期我国经济进入新常态，农机化发展增速有所回落，同时也面临一些新问题新情况，需要认真研究、科学谋划。我感觉，这些新情况主要来自四个方面：第一个方面，从国家扶持政策来看，力度不断加大，但资金规模不可能像前些年那样跳跃式增长。 1．农机购置补贴、农机报废更新、深松地也纳入了补贴范围，下一步，在坚持“缩范围、降定额、促敞开”的同时，开展新产品补贴试点，研究边疆民族地区的特殊需求。近几年，涉农项目的整合力度逐年加大，不少项目被整合，但农机补贴没被整合，而且近年来基本保持了237.5亿元的规模，这充分说明了国家对农机补贴政策实施成效的肯定和对农机化的重视。下一步怎么进一步完善需要继续研究。 2．大的政策方面，《农机装备发展行动方案2016－2020》，去年5月国务院发布了《中国制造2025》规划，把农机装备作为十大重点支持的领域之一，农业部、工信部已经做了多次调研、论证，报经国务院批准，由发改委、工信部、农业部共同发布实施。 3．国家十三五发展规划纲要将农业机械化作为主要一节，主要农作物全程机械化受到国家的重视，怎么将这些扶持政策落实需要研究。第二个方面，从农业供给侧结构性改革看，对农机品种供给侧结构性改革提出了新要求。7月30日在吉林召开的全国农业机械调整座谈会上，韩长赋部长提出九个方面的重点工作，很多需要农机装备支撑。2015年，棉花种植面积减少530万亩，玉米减少3000万亩，大豆、饲草作物增加。农机如何适应，支撑农业供给侧结构性改革。第三个方面，从农民需求看，呈现多样性。随着土地流转进程的加快，种植大户、合作社大量涌现，这些新型职业农民对传统机械的需求是品牌化，价格因素已经退居次要位置。同时，随着人工成本的上涨，经济作物机械迫切需要解决没有机械可用的困境。第四个方面，从生态文明建设看，符合绿色环保要求的农机产品应是支持重点。